海南自贸港“零关税”交通工具与游艇监管风险解析与合规路径研究报告

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海南自贸港“零关税”交通工具与游艇监管风险解析与合规路径研究报告

—基于某海关两起补征税款争议案件的研究

2026年3月3日引言

海南自由贸易港作为我国全面深化改革开放的重大战略举措，自《海南自由贸易港建设总体方案》发布以来，一系列创新政策相继落地实施。其中，"零关税"进口交通工具及游艇政策作为海南自贸港早期这也享惠政策的重要内容，对于促进海南旅游业发展、优化营商环境具有重要意义。然而，随着政策的深入实施，相关行政争议案件也逐渐增多，引发了业界对政策理解、法律适用、行政程序等问题的广泛关注。近期参与关注的两起行政复议案件中，海南商贸A公司、国际贸易B公司两家企业先后向海口海关提起行政复议，不服某隶属海关作出的补征税款决定。两起案件案情高度相似：企业依据早期政策完成进口并获“零关税”待遇后，因在首个海关监管年限内未能达到海关事后援引的“年度营运收入”要求而被追溯补征巨额税款，引发争议，提起行政复议。两起案件均涉及在海关监管期限内未取得营运收入的情形，隶属海关据此要求企业补缴进口关税、增值税及消费税。此举触及了海南自贸港核心政策——“零关税”制度的确定性与企业信赖利益保护的深层法律问题。本报告旨在剖析此类行政争议的核心法理与合规风险，并结合自贸港法律体系，从海关法规、政策、实施公告等层面进行深入剖析，为防范类似风险提供指引。这两起案件折射出海南自贸港"零关税"政策实施过程中的诸多法律问题，值得深入研究和分析。一、案件基本情况

（一）海南商贸A公司案

2023年1月，A商贸公司（以下简称"A公司"）委托某代理公司代理进口一台库礼南车。2023年2月3日，案涉车辆入境海口港，通过某报关公司办理零关税申报手续，填报《中华人民共和国海关进口货物报关单》。2023年2月6日，A公司取得《货物进口证明书》。2023年9月，案涉车辆完成登记上牌手续，车牌号琼B001，并于2023年9月10日取得小微型客车租赁企业备案证。受旅游淡季影响，致初公司直至2024年6月才陆续接到订单业务，共计签署租赁合同2份，产生租赁收入105,000元。2024年8月*日，隶属海关根据《核查工作记录》文书以"在海关监管期限内未取得相应营业收入"为由，向A公司作出《海关补征税款告知书》，要求补缴关税约10万元、增值税18万余元、消费税约定6万元。2024年10月，隶属海关出具《税款缴纳告知书》，要求补缴2023年2月至2024年2月期间（扣减150天）税款约34万元。2024年10月*日，隶属海关出具《**海关税额确认书》及三份《海关专用缴款书》。（二）国际贸易B公司案

2023年1月6日，国际贸易B公司（以下简称"B公司"）依据相关政策规定，合法申报进口一艘游艇，获批享受"零关税"政策待遇。该游艇于2023年1月17日完成进口放行，进入海关监管年限（2023年月18日至2024年1月17日）。B公司自游艇进口后，积极启动船舶检验、国籍登记、营运许可、安全管理体系编制等相关证件及营运资质办理工作。由于涉及海事、船级社、交通等多个职能部门，流程复杂、审批周期长，直至2023年11月6日才最终取得全部合法营运资质。在证件不齐全的情况下，B公司无法合法开展营运活动。2024年7月5日，隶属海关根据《核查工作记录》文书，以"在监管期限内未取得相应营运收入并开具营运收入发票"为由，作出《**海关税额确认书》及三份《海关专用缴款书》，要求B公司补缴2023年1月28日至2024年1月17日期间（扣减150天）的进口关税、增值税、消费税总计约19万元。二、案件争议焦点分析

（一）法律适用问题

1. 政策文件的层级与效力

两起案件中，隶属海关补征税款的依据主要包括：《财政部、海关总署、税务总局关于海南自由贸易港交通工具及游艇"零关税"政策的通知》（财关税〔2020〕54号）、《海南省人民政府关于印发海南自由贸易港"零关税"进口交通工具及游艇管理办法（试行）的通知》（琼府〔2023〕44号）及《海南自由贸易港交通工具及游艇"零关税"政策海关实施办法（试行）》（海关总署公告2021年第1号）。从法律层级角度分析，琼府〔2023〕44号文属于地方政府规章，而海关作为中央直属机关，执行的是全国性的法规、国务院规章及海关总署规章，而不是执行地方政府规章；并且根据《中华人民共和国立法法》的规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。在缺乏上位法明确规定的情况下，规范性文件不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。值得注意的是，财关税〔2020〕54号文第三条规定："零关税交通工具及游艇仅限海南自由贸易港符合政策条件的企业营运自用，并接受海关监管。"第五条规定： "零关税交通工具及游艇应在海南自由贸易港登记、入籍，按照交通运输、民航、海事等主管部门相关规定开展营运，并接受监管……车辆可从事往来内地的客、货运输作业，始发地及目的地至少一端须在海南自由贸易港内，在内地停留时间每年累计不超过120天……违反上述规定的，按有关规定补缴相关进口税款。"上述条款并未对营业收入作出任何要求，而仅对在内地的停留时间作出限制。2. 新旧政策衔接问题

A公司案的核心争议在于政策衔接问题。A公司于2023年2月依据《海南自由贸易港"零关税"进口交通工具及游艇管理办法（试行）》（琼府〔2020〕60号文）办结"零关税"申报手续，而琼府〔 2023〕44号文于2023年12月30日才施行。琼府〔2023〕44号文第四条第二款规定："其中，从事经营服务的企业应提供将零关税进口交通工具及游艇用于交通运输、旅游业，且在海关监管年限内每年必须取得相应营业收入证明的承诺书。"这一规定在琼府〔2020〕60号文中并不存在。根据《中华人民共和国立法法》第一百零四条规定："法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。"这就是著名的"法不溯及既往"原则。隶属海关将琼府〔2023〕44号文的营业收入要求适用于该文施行前已完成申报手续的企业，存在溯及既往的嫌疑。（二）行政程序问题

1. 告知义务的履行

根据《中华人民共和国行政许可法》第五条规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、非歧视的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。在两起案件中，申请人主张隶属海关在琼府〔2023〕44号文生效后，从未要求申请人补办营运收入承诺，或就营运收入的有关要求向申请人作出任何告知，直到2024年10月才告知申请人"违反琼府〔 2023〕44号文规定"。这种做法是否符合行政公开原则，值得商榷。行政机关在实施监管时，应当充分履行告知义务，确保行政相对人能够知悉相关要求，这是依法行政的基本要求。2. 补税程序的合法性

根据《中华人民共和国海关法》第六十二条规定，进出口货物、进出境物品放行后，海关发现少征或者漏征税款，应当自缴纳税款或者货物、物品放行之日起一年内，向纳税义务人补征。因纳税义务人违反规定而造成少征或者漏征税款的，海关可以自缴纳税款或者货物、物品放行之日起三年内追征。《中华人民共和国进出口关税条例》第五十一条也有类似规定。然而，本案的特殊性在于：海关并非发现"少征或者漏征税款"，而是认为企业违反了"零关税"政策的使用条件，从而要求补缴税款。这种情形下，是否适用补征、追征的程序规定，存在法律适用的争议。三、行政法理论分析

（一）信赖保护原则的适用

信赖保护原则是行政法的基本原则之一，源于民法上的诚实信用原则，现已为许多国家的行政法所确认。该原则的基本含义是：当行政相对人对行政机关的行政行为或其作出的承诺产生了合理的信赖，并基于这种信赖作出了相应的行为，行政机关不得随意变更或撤销该行政行为，否则应当对行政相对人的信赖利益予以保护。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。这一规定明确体现了信赖保护原则。在A公司案中，申请人主张：办理零关税申报手续时，琼府〔2023〕44号文尚未生效，当时有效的琼府〔2020〕60号文及财关税〔2020〕54号文均只规定了进口车辆"在内地停留时间每年累计不得超过120天"，未对运营收入作出任何要求。据此，A公司形成了"只要不违反出岛停留天数限制，即可持续享受零关税政策"的合理信赖。这种信赖应当受到法律保护。（二）比例原则的考量

比例原则是行政法的另一项基本原则，要求行政机关在行使行政权力时，应当在实现行政目的与保护行政相对人权益之间寻求平衡。在两起案件中，三亚海关要求企业补缴约40万元（A公司案）和约18.6万元（B公司案）的税款，而A公司实际营收仅约10万元。这种补税金额与实际营收之间的巨大差距，是否符合比例原则，值得深入思考。行政机关在执法时，应当综合考虑企业的主观过错程度、客观条件限制、实际损害后果等因素，避免"一刀切"式的执法方式。（三）行政裁量权的边界

行政裁量权是行政机关在法律规定的范围内，根据具体情况自主决定是否采取行政行为、采取何种行政行为以及行政行为程度的权力。行政裁量权的存在是现代行政的客观需要，但裁量权的行使必须遵循合法性原则和合理性原则。在两起案件中，申请人主张其未取得营运收入系因行政审批周期长、客观条件限制等不可归责于申请人的原因所致，而非主观怠于经营。在这种情况下，海关是否应当行使裁量权，给予企业一定的宽限期或采取其他更为温和的监管措施，而非直接要求补缴税款，是值得探讨的问题。四、海南自贸港相关法律政策分析

（一）"零关税"政策的法律框架

海南自贸港"零关税"进口交通工具及游艇政策的法律框架主要包括以下几个层次：第一层次是《海南自由贸易港建设总体方案》，这是中央层面制定的政策性文件，为"零关税"政策提供了顶层设计；第二层次是财关税〔2020〕54号文及财关税〔2023〕14号文，这是财政部、海关总署、税务总局联合发布的规范性文件，明确了"零关税"政策的具体内容；第三层次是海关总署公告2021年第1号，这是海关总署发布的部门规章，规定了海关监管的具体实施办法；第四层次是琼府〔2020〕60号文、琼府〔2023〕44号文及琼府〔2025〕9号文，这是海南省政府发布的地方政府规章，对政策执行进行了细化。（二）政策演变与监管要求的变化

从政策演变的角度看，海南自贸港"零关税"进口交通工具及游艇政策的监管要求经历了一个逐步完善的过程。琼府〔2020〕60号文作为最早的管理办法，主要关注的是进口车辆"在内地停留时间每年累计不得超过120天"，并未对营运收入作出要求。琼府〔2023〕44号文新增了营运收入相关要求，但该要求仅通过"申报主体主动承诺"的方式监管，即只有文件施行后申报的企业才需要出具书面承诺书。
值得注意的是，海南省人民政府直到2025年1月26日才在《海南自由贸易港"零关税"进口交通工具及游艇管理办法（试行）》（琼府〔2025〕9号）中就营运要求及营运标准作出明确规定。该办法第二十六条规定："应自海关放行之日起90日内到海南海事管理机构办理登记注册手续，且在办理登记注册手续后60日内到市县交通部门办理游艇租赁备案手续。"这一规定明确了证件办理的时限要求，也为海关扣减150天监管时间提供了依据。
（三）政策本意与执行偏差

从政策本意来看，"零关税"进口交通工具及游艇政策是国家支持海南自贸港建设、培育高端旅游服务业的重要制度安排。政策的核心目的是鼓励企业进口高端交通工具及游艇，推动本地旅游产品升级，促进海南自贸港经济发展。因此，监管的重点应当是防止企业将"零关税"进口的交通工具及游艇用于非营运目的或超出规定范围使用，而非机械地要求企业在监管期限内必须产生营运收入。
然而，在实际执行过程中，部分海关机关可能存在"重监管、轻服务"的倾向，将"未取得营运收入"直接等同于"未按规定用途使用"，忽视了企业面临的客观困难和行政审批周期长等不可控因素。这种执行偏差不仅可能损害企业的合法权益，也可能影响海南自贸港的营商环境和招商吸引力。五、海关相关法规政策分析

（一）海关监管的法律依据

《中华人民共和国海关法》是海关监管的基本法律依据。该法第五十七条规定："特定地区、特定企业或者有特定用途的进出口货物，可以减征或者免征关税。特定减税或者免税的范围和办法由国务院规定。依照前款规定减征或者免征关税进口的货物，只能用于特定地区、特定企业或者特定用途，未经海关核准并补缴关税，不得移作他用。"这一规定为"零关税"政策的实施提供了法律基础，同时也明确了企业违反规定用途使用时应当补缴关税的法律后果。《中华人民共和国进出口关税法》第三十五条进一步规定："减免税货物应当依法办理手续。需由海关监管使用的减免税货物应当接受海关监管，在监管年限内转让、移作他用或者进行其他处置，按照国家有关规定需要补税的，应当补缴关税。对需由海关监管使用的减免税进境物品，参照前款规定执行"。这一规定强调了企业在海关监管年限内应当按照核定用途使用减免税货物的义务。（二）"未按规定用途使用"的认定标准

海关总署公告2021年第1号第十三条规定了"未按规定用途使用"的具体情形，主要包括：（一）转让"零关税"交通工具及游艇给不符合享受政策条件主体的；（二）将"零关税"交通工具及游艇用于非交通运输、旅游业用途的；（三）将"零关税"交通工具及游艇超出规定范围使用的。上述情形下，海关可以要求企业补缴相关税款。然而，该公告并未明确规定"在监管期限内未取得营运收入"是否属于"未按规定用途使用"的情形。从文义解释的角度，"未按规定用途使用"应当是指企业将交通工具及游艇用于非营运目的或超出规定范围使用，而非企业因客观原因未能开展营运活动。如果企业主观上具有营运目的，客观上也积极办理相关资质手续，仅因行政审批周期长等原因未能实际开展营运，这种情况是否应当认定为"未按规定用途使用"，存在较大的解释空间。（三）补征税款的程序要求

根据《中华人民共和国海关进出口货物征税管理办法》的规定，海关发现少征或者漏征税款的，应当向纳税义务人发出《海关补征税款告知书》，纳税义务人应当自收到告知书之日起15日内到海关办理补缴税款手续。纳税义务人对补征税款有异议的，可以依法向上一级海关申请行政复议。在两起案件中，申请人主张海关在作出补税决定前未向申请人发出书面质疑，而是直接下发税款缴纳告知书，未给予充分的沟通机会；未说明补税金额的具体计算方式、扣减150天的依据，也未提供相关证据材料，行政决定缺乏透明度与可预期性。这些程序上的瑕疵可能影响补税决定的合法性。六、企业风险防范建议

（一）政策理解与合规意识

A、B公司的行政复议案，是海南自贸港“零关税”政策在精细化监管过程中必然遇到的阵痛。它揭示了在政策快速迭代的背景下，‌行政执法的确定性与企业信赖保护‌之间的紧张关系。对企业而言‌，在适用享受"零关税"政策前，应当详细了解政策的适用条件、监管要求、违规后果等内容时，必须转变观念，将“零关税”等自贸港优惠政策与规定视为一项附有严格持续性合规义务的‌“有条件优惠”‌，而非一劳永逸的红利。建立‌政策雷达、全周期档案、主动沟通‌三位一体的合规防火墙，是防范类似“回溯性”监管风险的根本之策。建议在重大进出口项目启动前，聘请专业法律与关务团队进行‌合规性尽职调查、流程设计与档案建设‌。（二）资质办理与时间规划

企业应当提前规划营运资质的办理工作，充分预估证件办理所需时间。对于游艇等需要办理船舶检验、国籍登记、营运许可等多项资质的交通工具，应当尽早启动相关手续，避免因资质不齐全而无法开展营运活动。同时，企业应当保留资质办理过程中的各类凭证和沟通记录，以证明其积极办理资质的主观态度和客观努力。（三）营运记录与证据保全

企业应当建立健全营运记录管理制度，详细记录交通工具及游艇的使用情况、营运收入、客户信息等内容。即使因客观原因未能开展营运活动，也应当保留相关证据，如资质办理进度记录、市场调研报告、客户沟通记录等，以证明企业具有营运目的且积极努力开展营运活动。这些证据在发生行政争议时可以作为维权的重要依据。（四）与海关的沟通协调

企业应当主动与海关保持沟通，定期报告交通工具及游艇的使用情况和营运进展。在遇到资质办理困难、市场环境变化等客观情况时，应当及时向海关说明情况，寻求指导和支持。良好的沟通可以帮助企业及时了解监管要求的变化，也可以在发生争议时争取海关的理解和支持。（五）法律救济途径

上述两案例，企业在应对海关核查时都出现了明显的怠慢，在面对海关核查时，不重视，对提资料随意缺乏审慎安排；在核查结果通知后，特别是海关询问是提交补充说明资料时，随意对待；丧失了两次决定性的机会。当补税通知签发时，弥补时间、空间都被无形压缩，面对该局面，专业人员在事后补救的空间极小。做为专业人员也会感觉苍白无力。选择的只能是复议、诉讼的救济路径。因此，在面对争议事务时，咨询专业人士为首选。七、结语

海南自贸港"零关税"进口交通工具及游艇政策是支持海南自贸港建设的重要制度创新，对于促进海南旅游业发展、优化营商环境具有重要意义。然而，政策的实施过程中也暴露出一些问题，如政策衔接不畅、监管标准不明确、执法方式有待优化等。两起行政复议案件折射出的问题，值得政策制定者和执法机关深入反思。从行政法理论角度，信赖保护原则、比例原则、行政公开原则等基本原则应当在政策执行中得到充分体现。行政机关在执法时，应当综合考虑企业的主观过错程度、客观条件限制、实际损害后果等因素，避免机械执法、"一刀切"式的执法方式。同时，行政机关应当加强政策宣传和指导，确保企业能够及时了解政策要求，减少因政策理解偏差而产生的合规风险。从企业角度，应当加强对相关政策的学习和理解，提前规划营运资质办理工作，建立健全营运记录管理制度，主动与海关保持沟通，依法行使救济权利。只有政企双方共同努力，才能实现政策目标与企业发展的良性互动，推动海南自贸港建设行稳致远。*本报告基于公开法律文书及政策文件撰写，仅供学术研究及合规参考，不构成具体法律意见。*参考文献