海南封关后,内地货物进入海南算出口吗?
近期，随着海南自由贸易港全岛封关运作的推进，关于“内地货物进入海南是否算出口”的讨论在网络上持续升温。绝大多数观点认为这不算出口而属于国内流通管理，这一认知主要来源于最新发布的财关税〔2025〕12号文件。然而，当笔者回溯《中华人民共和国海南自由贸易港法》（以下简称《海南自由贸易港法》）时，却发现其中明确规定货物由内地进入海南自由贸易港，“按照国务院有关规定退还已征收的增值税、消费税”，这暗示了某种出口退税特性。为此，笔者认为网络上一边倒的看法有失偏颇。那么，海南封关后，内地货物进入海南到底算视同出口还是按照国内流通管理呢？我认为，这种看似矛盾的规定触及了当前海南自由贸易港税制改革的核心与难点——销售税改革的进度问题。具体答案笔者逐步分析与揭晓：
01
法律的前置条件未能完全实现
《海南自由贸易港法》第二十七条明确规定，在全岛封关运作时，将增值税、消费税等税费简并在零售环节征收销售税。这意味着，法律设计的“货物由内地进入海南自由贸易港退还增值税、消费税”这一机制，其前提是海南本地已不再征收这两种税，而是改征销售税。然而，实际情况是，虽然全岛封关运作定于2025年12月18日启动，但销售税改革并未同步完成，销售税如何与内地增值税衔接仍是待解决的难题。这使得退税制度赖以运行的基础（税制已转换）在当下并不存在。
02
政策文件的现实选择：基于现行税制体系
正因为销售税尚未出台，海南与内地仍在同一套增值税制度下运行。因此，2025年7月发布的最新政策文件财关税〔2025〕12号第六条规定“内地经‘二线’进入海南自由贸易港的货物，按国内流通规定管理”，这是一个基于当前封关初期现实税制尚未改变的情况下的具体管理方式。因为在现行增值税、消费税体系下，强行套用“退税”规则存在操作困难，所以文件明确了过渡期的管理办法，也是当前税制现实的、务实的管理办法。
03
法律前瞻性与政策执行阶段性之间的协调
从法律层级上看，《海南自由贸易港法》是上位法，其效力优于下位法财关税〔2025〕12号文件。如果部门规章与国家法律发生冲突，应以国家法律为准。同时，《海南自由贸易港法》是就海南自贸港事务制定的特别法，在海南自贸港范围内，其规定优先于一般性法律适用。乍一看，应该适用《海南自由贸易港法》按出口管理。其实不然，两者的规定并非根本性矛盾，而是宏伟的立法蓝图与复杂的改革实践之间存在“时间差”所导致的阶段性现象，是法律的前瞻性与政策执行的阶段性之间的协调。财关税〔2025〕12号是在《海南自由贸易港法》的授权范围内，对当前阶段如何管理作出的明确指示，体现了“框架法”与“实施细”的衔接。《海南自由贸易港法》是着眼于未来税制简并（例如销售税改革）后的长远制度安排，财关税〔2025〕12号是基于当前封关初期现实税制尚未改变的情况下的具体管理方式。财关税〔2025〕12号文作为封关运作之际出台的具体操作指南，其任务就是解决“在当前条件下如何操作”的问题，她并没有否定《海南自由贸易港法》的长期目标，而是确保了在目标完全实现前的过渡期内，货物流动能够有法可依、平稳运行。
04
9号公告已指明方向：入岛货物终将全面视同出口
《财政部海关总署国家税务总局关于调整海南离岛旅客免税购物政策的公告》（财政部海关总署税务总局公告2025年第9号）中关于“特定国产货物入驻离岛免税店视同出口退税”的规定，绝非一个孤立的优惠政策，她是一次精妙的政策试水，清晰地昭示了未来：一旦销售税落地，海南成为独立税收管辖区，当前仅在免税店适用的“入岛退税”规则，必将扩展至所有从内地进入海南的货物。免税店的今天，就是全岛的明天。
05
国内流通管理与视同出口之争：结论
在货物和服务零售环节征收销售税之前，货物从内地进入海南应按照“国内流通管理”，不视同出口。一旦销售税成功落地，海南与内地在流转税制度上就将形成两个不同的税收管辖区，届时，货物从内地进入海南，就更符合“视同出口”的经济实质，《海南自由贸易港法》规定的退税机制便可全面实施。这不仅是为了实现法律的既定设计，更是为了确保税负公平，避免在海南销售税体系下的商品，与从内地流入的、已含增值税的商品在岛内市场进行不公平竞争。
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